新京報記者 王文秋

　　蕪湖火車站發(fā)生過這樣的沖突：一輛網(wǎng)約車被幾輛出租車前后包圍，另外幾十位出租車司機(jī)也集合起來，要求乘客下車，同時要求前來處理的民警通知運(yùn)管處領(lǐng)導(dǎo)查處“黑車”。

　　一名出租車司機(jī)情緒激動，“我們花錢買的經(jīng)營權(quán)，這些網(wǎng)約車不需要承擔(dān)任何義務(wù)，也不需要給出租車公司交管理費(fèi)，搶乘客，搶我們的飯碗?！?/p>

　　沖突發(fā)生時，《蕪湖市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則（暫行）》（下稱《網(wǎng)約車細(xì)則》）已經(jīng)出臺。過高的標(biāo)準(zhǔn)讓絕大多數(shù)網(wǎng)約車成為黑車，出租車、網(wǎng)約車之間的矛盾進(jìn)一步激化。

　　為化解矛盾，蕪湖市不得不重新修訂《網(wǎng)約車細(xì)則》。其時，距離上述文件出臺僅4個月。經(jīng)過到外地調(diào)研，與出租車公司、網(wǎng)約車公司開會研討、組織政府法律顧問參加論證會、蕪湖市法制辦審查等程序，2018年5月，交通管理部門發(fā)布了新的《網(wǎng)約車細(xì)則》。與舊版細(xì)則相比，新版細(xì)則對網(wǎng)約車平臺、車輛、司機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)全面下調(diào)，讓越來越多的“黑牌”網(wǎng)約車合法上路。

　　與此同時，蕪湖交管部門也對出租車給予了新的優(yōu)惠政策，此前一度被炒到幾十萬元的出租車經(jīng)營權(quán)被改為無償使用，期限仍為8年。

　　“我們現(xiàn)在有800多輛合規(guī)的網(wǎng)約車，符合資質(zhì)的司機(jī)有8200人?！笔徍薪煌ㄟ\(yùn)輸局局長徐曉明表示，出租車司機(jī)和網(wǎng)約車司機(jī)間的矛盾也得到了緩解。

　　2018年10月28日，由中國政法大學(xué)法治政府研究院、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會主辦的第五屆中國法治政府獎在北京揭曉，蕪湖市修訂《網(wǎng)約車細(xì)則》榜上有名。

▲2018年5月，蕪湖市新版《網(wǎng)約車細(xì)則》出臺后，大街小巷公司舉行了慶祝活動。受訪者供圖

　　出租車、網(wǎng)約車，誰都不是省油的燈

　　2018年11月，在常住人口近370萬、市區(qū)面積172平方公里的蕪湖，6家出租車公司的7000名駕駛員分早晚班在大街小巷跑著3700輛出租車。

　　同樣靠載客維持生計的還有1700多輛網(wǎng)約車。2015年網(wǎng)約車落地后，蕪湖前后注冊了5.5萬輛網(wǎng)約車。三年大浪淘沙，現(xiàn)在的1700名網(wǎng)約車司機(jī)均為全職。

　　除了節(jié)假日，蕪湖打車不算困難。線上的網(wǎng)約車幾乎隨叫隨到，大街小巷間也不時可以見到“空車”狀態(tài)的出租車。與之前的劍拔弩張相比，一切顯得井然有序。

▲2018年5月，廣州市的執(zhí)法人員在廣州東站對網(wǎng)約車資質(zhì)進(jìn)行核查。圖/視覺中國

　　徐曉明還記得2017年11月6日的一幕。當(dāng)時，200多輛出租車開到蕪湖市信訪局上訪。“除了信訪局，還有50輛出租車在去省會合肥上訪的路上?！毙鞎悦髡f。

　　彼時，徐曉明才在蕪湖市交通運(yùn)輸局局長的位置上干了3個月。他親自帶隊(duì)把去合肥的出租車追了回來，大家坐在信訪局的會議室里，吃著盒飯聊著天?！埃ǔ鲎廛嚕┬袠I(yè)是大家生存的根本。這么鬧把行業(yè)搞亂了，大家以后的生計也麻煩?！毙鞎悦饕贿厔瘢贿吀嬖V司機(jī)們，“蕪湖市委市政府已經(jīng)做了批示，我們交通部門會拿出一個系統(tǒng)的方案，幫助大家解決問題。”

　　黑牌網(wǎng)約車也是出租車司機(jī)們圍堵的目標(biāo)。自2017年7月蕪湖市政府發(fā)布《網(wǎng)約車細(xì)則》后，因?qū)W(wǎng)約車平臺、車輛、駕駛員的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高，蕪湖全市絕大多數(shù)網(wǎng)約車徹底淪為黑車。

　　蕪湖大街小巷汽車租賃服務(wù)有限公司（以下簡稱“大街小巷公司”），是網(wǎng)約車平臺“滴滴”在蕪湖最大的合作公司，管理著大量滴滴車輛和司機(jī)。據(jù)大街小巷公司董事長張福生回憶，2017年11月后，公司幾乎每天都會接到網(wǎng)約車司機(jī)被出租車司機(jī)圍堵的消息，最嚴(yán)重時一天就有三四起。“有時候人越聚越多，出租車、網(wǎng)約車司機(jī)都去了，能有一兩百人?！睆埜Ｉf。

　　這些網(wǎng)約車司機(jī)也讓徐曉明頭疼。他們不僅要躲避出租車司機(jī)的圍追堵截，還會和交管部門“打游擊”。

　　為了查處這些黑牌網(wǎng)約車，蕪湖市交通部門常在火車站、大學(xué)城、汽車站等地點(diǎn)設(shè)卡。網(wǎng)約車司機(jī)們則建起了微信交流群，對道路情況、設(shè)卡查車情況等實(shí)時通報，只要一個人發(fā)現(xiàn)了查車點(diǎn)，大家都會自動避開。

　　網(wǎng)約車司機(jī)李師傅還發(fā)現(xiàn)有幾個號碼常用滴滴叫車，但機(jī)主實(shí)際是交管部門的工作人員，叫到車就查，“有證的就走，沒證的就扣?！贝蠹衣?lián)合起來，把這樣的手機(jī)號統(tǒng)計整理后廣而告之，以后再遇到這些號碼叫車就沒人接了。

　　全國學(xué)首都，各地學(xué)省會

　　在蕪湖，張福生是最早進(jìn)入蕪湖網(wǎng)約車領(lǐng)域的人之一。他從2014年底開始介入網(wǎng)約車生意，2015年3月成立了和滴滴出行合作的大街小巷公司。

　　張福生回憶，在2016年交通運(yùn)輸部等七部委公布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》前，不僅蕪湖，全國都沒有針對網(wǎng)約車的規(guī)范性文件。

　　2015年初業(yè)務(wù)初創(chuàng)期，蕪湖想跑網(wǎng)約車的人很多，張福生都不知道他們“怎么找上門的”。不同于現(xiàn)在有一套監(jiān)管政策和注冊審核流程，那時候成為網(wǎng)約車司機(jī)的流程簡單很多。張福生介紹，那時候“他們開著自己的私家車過來，掃描一個滴滴公司專門授權(quán)給我們的二維碼注冊后，就成了我們管理下的滴滴司機(jī)”。

　　那時候大街小巷公司一天增加三四十名司機(jī)，車型也是五花八門，奇瑞、長城、大眾、標(biāo)志、豐田，什么都有。

▲大街小巷公司旗下的網(wǎng)約車及司機(jī)。受訪者供圖

　　從那時起，出租車與網(wǎng)約車就在暗暗較勁，互相搶生意。出租車認(rèn)為網(wǎng)約車沒有特許經(jīng)營權(quán)、不交管理費(fèi)就上路，是和自己“搶飯碗”?！坝械木W(wǎng)約車不守行規(guī)，不只在手機(jī)上接單，還在馬路上公然攬客?！?0多歲的出租車司機(jī)劉師傅說。

　　正是在這樣的情況下，2017年7月蕪湖市交通運(yùn)輸局牽頭制定了舊版《網(wǎng)約車細(xì)則》。當(dāng)時，安徽省十幾個地級市中已有蚌埠、黃山等制定了相關(guān)規(guī)范，蕪湖不想出得太早，想先看看合肥、看看外地怎么搞。

　　蕪湖市交通運(yùn)輸局的一名工作人員說，在某些具體問題上，如果全省哪個地方都沒提，那我們也不要提；如果有地方提了，我們就可以參考?！跋旅嫫鋵?shí)都這樣?！?/p>

　　制定舊版《網(wǎng)約車細(xì)則》時，網(wǎng)約車還是新業(yè)態(tài)，大家的了解不多，想法也很簡單。蕪湖市交通局綜合運(yùn)輸科科長高亞說，他們想著標(biāo)準(zhǔn)定高了，網(wǎng)約車不滿足標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)不來，市場就都是出租車的了，“這樣一來，出租車不就不鬧了？”

　　擬定具體條文時，蕪湖參照了杭州、合肥等其他城市的相關(guān)規(guī)范，模仿性很強(qiáng)。用徐曉明的話說，這叫“全國學(xué)首都，各地學(xué)省會”。

　　比如，2016年北京的網(wǎng)約車規(guī)范中要求“燃油車輛軸距不低于2650毫米”，2017年4月武漢公布的網(wǎng)約車細(xì)則在軸距標(biāo)準(zhǔn)上對標(biāo)北京。更為重要的是，安徽省會合肥2016年12月公布的網(wǎng)約車細(xì)則同樣采用了燃油車軸距2650毫米標(biāo)準(zhǔn)。蕪湖不加修改地借鑒了這一標(biāo)準(zhǔn)，寫進(jìn)了舊版《網(wǎng)約車細(xì)則》?！捌鋵?shí)不光是蕪湖，幾百個中小城市都沿用了這個標(biāo)準(zhǔn)?！毙鞎悦髡f。

　　但這一標(biāo)準(zhǔn)并不符合蕪湖的實(shí)際。據(jù)高亞介紹，蕪湖的出租車、私家車許多都是本地生產(chǎn)的奇瑞品牌，尤其出租車，車軸距多為2468毫米?！按蟪鞘幸?guī)定2650毫米或許是出于經(jīng)濟(jì)水平、舒適度等考慮，但對于蕪湖這樣的中小型城市來說，讓司機(jī)都去置換這種標(biāo)準(zhǔn)的車輛，成本太高了?！毙鞎悦髡f。

　　在平臺方面，舊版細(xì)則還要求滴滴等網(wǎng)約車平臺在蕪湖“取得營業(yè)執(zhí)照”?！耙笃脚_在蕪湖取得營業(yè)執(zhí)照，就相當(dāng)于讓它具備獨(dú)立法人資格，就像滴滴設(shè)立了一個子公司。”徐曉明說，“淘寶就一個總部在杭州，你能想象淘寶跟傳統(tǒng)企業(yè)一樣全國各地都開分公司嗎？”

　　2017年7月，舊版《網(wǎng)約車細(xì)則》頒布，絕大多數(shù)網(wǎng)約車真的被擋在了規(guī)則之外。張福生說，當(dāng)時大部分司機(jī)開著不合規(guī)的網(wǎng)約車?yán)^續(xù)跑，“每個月差不多只有幾個人愿意買合規(guī)車?！?/p>

　　據(jù)蕪湖市交通運(yùn)輸局統(tǒng)計，截至2017年年底，蕪湖全市注冊的約5.5萬輛網(wǎng)約車中，只有46輛辦理了網(wǎng)約車營運(yùn)證、180人新考取了網(wǎng)約車駕駛員從業(yè)資格證。

　　被規(guī)則擋在門外

　　看著滿街黑牌網(wǎng)約車，蕪湖市交通運(yùn)輸局、蕪湖市公安局從2017年11月24日起，聯(lián)合開展了為期1個月的專項(xiàng)整治活動，查處了非法網(wǎng)約車59輛，罰款59萬元。

　　但鐵面執(zhí)法很快結(jié)束，交管部門也有自己的難處。一方面，法不責(zé)眾。蕪湖交管部門區(qū)區(qū)幾十人的執(zhí)法隊(duì)伍，面對如此龐大的違法對象，根本查不過來。另一方面，網(wǎng)約車司機(jī)也要生存，執(zhí)法部門不忍心真的斷了一批人的活路。

　　“查處一輛黑車按規(guī)定要罰1萬-3萬元。外省也有過對網(wǎng)約車罰款扣車后，司機(jī)服毒、跳樓的惡性事件。我們不希望類似的事情發(fā)生在蕪湖?！备邅喺f，如果執(zhí)法太嚴(yán)，出租車司機(jī)當(dāng)然歡迎，但網(wǎng)約車司機(jī)群體的穩(wěn)定性怕是難以保證。

　　對于交管部門的彈性執(zhí)法，網(wǎng)約車司機(jī)們也是心知肚明。李師傅說，有時運(yùn)管人員查到了黑牌網(wǎng)約車，只是“扣下車教育教育就走，沒有罰款?！?/p>

　　“真有被罰款的，一次一萬，也是我們公司代繳，然后滴滴出行埋單?！睆埜Ｉ嬖V新京報記者，對于那些愿意進(jìn)入合規(guī)化流程但被手續(xù)耽擱了的網(wǎng)約車，運(yùn)管人員以批評教育為主，要求司機(jī)們簽署2-3個月內(nèi)確保合規(guī)的保證書。

▲蕪湖市一名司機(jī)取得了“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證”。受訪者供圖

　　不僅是蕪湖，黑牌網(wǎng)約車的問題在全國都存在。2018年7月28日，工信部直屬的中國信息通信研究院發(fā)布的《中國網(wǎng)約車政策實(shí)施情況研究報告》指出，截至2018年7月，網(wǎng)約車政策發(fā)布兩周年，全國共有210個城市出臺了細(xì)則，覆蓋62%的地級行政區(qū)，網(wǎng)約車車輛合規(guī)率僅為0.54%，司機(jī)合規(guī)率僅為1.1%。

　　中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院在梳理全國200多個城市的網(wǎng)約車政策后發(fā)布的《中國城市網(wǎng)約車政策：地方保護(hù)還是利益博弈？》一文中指出，各地政府自行制定的車輛限制“一些要求是合理的，但是多數(shù)都是不必要的過分要求”。

　　例如，超過六成的城市對車輛的行駛時間、價格、軸距等作出規(guī)定，超過一半的城市要求（本地）車牌。超過四成的城市規(guī)定了排氣量。

　　中央政府對網(wǎng)約車的車輛要求主要涉及座位數(shù)量和安全性能，政策上鼓勵車輛規(guī)定的本地化，即“車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實(shí)際情況確定?！?/p>

　　這份報告指出，地方政府在中央政策外自主添加的這些規(guī)定使其存在“量身定做”的嫌疑，會極大影響網(wǎng)約車的市場供應(yīng)。中央政策鼓勵“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營”，但是在對其進(jìn)行解讀和細(xì)化時，各地政府卻有生搬硬套的嫌疑，許多規(guī)定偏離了政策初衷。

　　對新鮮事物“適應(yīng)性治理”

　　和鬧著上訪的出租車司機(jī)一起吃盒飯時，徐曉明覺得對網(wǎng)約車的規(guī)范不改不行了。蕪湖市交通運(yùn)輸局內(nèi)部討論后，得出一個共識：對網(wǎng)約車，堵是堵不住的，不如去“疏”。

　　修訂舊版《網(wǎng)約車細(xì)則》的事，迅速提上日程。但畢竟只施行了4個月就要動手術(shù)，政策的延續(xù)性怎么辦？但情況已是“火燒眉毛”，徐曉明說，就算“打臉”也得改。

　　此前，國內(nèi)沒有哪個地方曾為網(wǎng)約車制度性松綁，蕪湖要不要冒這個頭？蕪湖市道路運(yùn)輸管理處副處長梅俊提到一種觀點(diǎn)，代表了不少人的看法，“當(dāng)時很多地方對網(wǎng)約車管理進(jìn)行了調(diào)整，不過幅度比較小。有些同事建議參照其他地方的做法改，這樣不容易出岔子。”

　　高亞記得，2017年接近年底的那段時間，蕪湖市交通運(yùn)輸局用了半個月的時間開了50多場會，邀請了2000余位出租車駕駛員參與討論。不僅出租車司機(jī)，參與細(xì)則修訂的十幾家單位對很多問題也是意見不一，各抒己見。

　　經(jīng)過多番研討，徐曉明認(rèn)定政策不調(diào)整，網(wǎng)約車合規(guī)化不可能落地。蕪湖市交通運(yùn)輸局很快赴杭州、南京等地“取經(jīng)”，確定了為網(wǎng)約車全面松綁的初步意見。

　　事后分析，徐曉明認(rèn)為大家當(dāng)時的想法與清華大學(xué)管理學(xué)院院長薛瀾的“適應(yīng)性治理”相似：在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，先給行業(yè)發(fā)展提供較大的空間，根據(jù)發(fā)展情況再逐步調(diào)整相關(guān)政策，從而使得公眾的利益最大化。

　　從2017年11月起，細(xì)則的修訂工作歷時7個月，經(jīng)歷了調(diào)查研究、征求意見、專家論證、部門協(xié)調(diào)、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論和結(jié)果公開等政府重大行政決策必經(jīng)程序，2018年5月底正式頒布生效。

　　相較于上一個版本，修訂后的《蕪湖網(wǎng)約車管理細(xì)則》進(jìn)行了16處修訂，針對網(wǎng)約車平臺、車輛、司機(jī)的限制全面放松。

　　比如，原來車輛“需在市區(qū)注冊登記”的要求改成了“具有本市號牌”即可，車齡限制由3年以內(nèi)放寬至5年。最關(guān)鍵的是，刪除了“燃油車輛軸距不低于2650毫米、排量不低于1.6L或1.4T”的網(wǎng)約車車型標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定網(wǎng)約車“車輛軸距、排量高于或等于市區(qū)主流巡游出租汽車”。

　　司機(jī)準(zhǔn)入條件也放寬了。舊版細(xì)則中“具有本市戶籍或取得市區(qū)居住證”的規(guī)定，改成了“具有本市戶籍或取得本市居住證”。平臺方面，網(wǎng)約車企業(yè)只需“在本市設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)”，無需再“取得營業(yè)執(zhí)照”。

▲新版《網(wǎng)約車細(xì)則》出臺后，大街小巷公司按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)采購了一批新車。

　　細(xì)則出臺后，黑車橫行的狀況得以改觀。據(jù)蕪湖市官方通報的數(shù)據(jù)，蕪湖市2018年5月前合規(guī)化網(wǎng)約車僅40多輛；到了8月，已有300多輛合規(guī)網(wǎng)約車在路上行駛；到了10月20日，已有800多輛網(wǎng)約車實(shí)現(xiàn)了合規(guī)化，包括部分出租車司機(jī)在內(nèi)的共8200余名駕駛員取得網(wǎng)約車從業(yè)資格。

　　出租車經(jīng)營權(quán)無償使用

　　盡管黑牌網(wǎng)約車變成了合規(guī)網(wǎng)約車，但對蕪湖的7000多名出租車司機(jī)來說，處境并沒好轉(zhuǎn)。在徐曉明看來，在松綁網(wǎng)約車的同時，還應(yīng)該盡可能為出租車司機(jī)減少成本、增加利益。

　　2017年7月17日，蕪湖市政府發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見（暫行）》（下稱《實(shí)施意見》），稱“自辦法實(shí)施之日起，蕪湖出租車經(jīng)營權(quán)全部實(shí)行無償使用，期限為8年”，還要求“企業(yè)與駕駛員通過平等協(xié)商，合理界定承包費(fèi)或定額任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不得向駕駛員轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營風(fēng)險、收取高額抵押金?！?/p>

　　在中國，要想運(yùn)營出租車必須取得交管部門的“出租車經(jīng)營權(quán)”行政許可。一般來說，交管部門會將經(jīng)營權(quán)有償授予出租車公司，再由出租車公司轉(zhuǎn)給出租車司機(jī)，并收取部分費(fèi)用。這部分費(fèi)用，再加上管理費(fèi)、車輛折舊費(fèi)等，就是出租車行業(yè)所謂的“份子錢”。

　　蕪湖的《實(shí)施意見》，意味著政府會免去出租車公司為取得出租車經(jīng)營權(quán)交納的費(fèi)用，出租車司機(jī)也無需再向公司交納這部分費(fèi)用。但管理費(fèi)、車輛折舊費(fèi)等，還是要交。

　　跑過6年出租車的王師傅，一度曾試過跑網(wǎng)約車，現(xiàn)在又回到了出租車行列。他記得2014年時，自己每個月要向出租車公司交納6000元份子錢?！爱?dāng)時，公司每月返現(xiàn)1000來塊，做維修費(fèi)和油補(bǔ)。把這部分刨了，交給公司的錢也有將近5000元?！?/p>

　　如今，王師傅換了新的出租車，每月份子錢少了，在3700元上下，公司還會返還800元左右。如果是舊車，份子錢更少。“比如4年車齡的舊車，每月份子錢是3300元，公司返還1200元?！蓖鯉煾嫡f。

　　但從出租車司機(jī)的反饋來看，《實(shí)施意見》要求的“不得收取高額抵押金”并未完全落實(shí)。王師傅表示，出租車公司和自己簽合同時，依然收取了4萬元抵押金。“說是用來防止車損或者合同問題的。比如我簽4年合同，1年后就不做了，公司可能就會從押金里扣掉一部分?！?/p>

　　與此同時，蕪湖市交通運(yùn)輸局還鼓勵出租車司機(jī)向線上轉(zhuǎn)移。有了新版《網(wǎng)約車細(xì)則》做基礎(chǔ)，蕪湖的3700輛出租車大多可以達(dá)到網(wǎng)約車資質(zhì)。

　　但王師傅認(rèn)為是否向線上轉(zhuǎn)移，對生意影響不大?！笆徍淮螅窙r也不復(fù)雜，出租車都是做招手就停的生意，往線上轉(zhuǎn)的不多?！蓖鯉煾嫡f，許多出租車只有要接去郊外的長單或者晚上生意不好時，才會打開網(wǎng)約車軟件，上線接單。

　　“不過現(xiàn)在出租車、網(wǎng)約車的生意都不好做?！痹缭?013年就開始通過微博平臺招攬、預(yù)約長單的出租車司機(jī)梁軍，近兩年又開始在微信上接受預(yù)約。他察覺到雙方的矛盾因?yàn)楣餐钠D難處境化解了不少?！岸己茈y，都在堅(jiān)持加觀望?！?/p>